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Breves cometarios a la subsanación de infracciones administrativas a propósito del artículo 6 del Reglamento de Infracciones y Sanciones en Materia Forestal y de Fauna Silvestre

La infracción administrativa es la conducta típica, antijuridica y culpable realizada por una persona cuya consecuencia es la imposición de una sanción administrativa previa tramitación de un procedimiento administrativo. Existen actuaciones de fiscalización llevadas a cabo por las autoridades administrativas que permiten detectar la comisión de tales conductas, lo cual provoca necesariamente el inicio de un procedimiento administrativo si es que se determina con carácter preliminar la concurrencia de circunstancias que justifiquen su inicio.

¿Pero que pasa cuando el administrado infractor subsana la infracción antes de la imputación de cargos? La redacción original de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG) no establecía consecuencia alguna sobre tal supuesto. Recién con la publicación del Decreto Legislativo N° 1029, publicado el 24 de junio de 2008, se introdujo una consecuencia a tal supuesto:

“Artículo 236-A.- Atenuantes de Responsabilidad por Infracciones

 Constituyen condiciones atenuantes de la responsabilidad por la comisión de la infracción administrativa, las siguientes:

1.- La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 235.

(…)”

Es decir, no extinguía la responsabilidad administrativa, solo la atenuaba. Este criterio varió con la publicación del Decreto Legislativo N° 1272, publicado el 21 de diciembre de 2016, estableciendo un sistema, no solo de atenuación de la responsabilidad administrativa, sino también de extinción de la misma. En ese sentido, la subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 235 de la LPAG, trae como consecuencia la extinción de la responsabilidad:

“Artículo 236-A.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones

1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes:

(…)

f) La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 235.

(…)”

La duda que cabe es si una infracción administrativa puede ser “subsanada”. A este respecto, la LPAG refiere indirectamente en el numeral 233.2 del artículo 233, a una clasificación de infracciones administrativas: a) infracciones instantáneas, b) instantáneas con efectos permanentes, c) infracciones continuadas y d) infracciones permanentes. ¿Pero cuál es estas infracciones puede ser subsanada? La Real Academia Española define la palabra subsanar como: “(…) 2. tr. Reparar o remediar un defecto (…)”.

Ahora bien ¿todas las infracciones se pueden reparar o remediar? En las infracciones instantáneas parece poco posible que se produzca ese efecto, en la medida que su consumación se da en momento fugaz, por ejemplo, “Realizar maniobras evasivas con el vehículo para evitar la fiscalización”[1], la maniobra evasiva se da en un solo momento al mismo tiempo que se consuma, asimismo, la situación antijuridica se extingue instantáneamente.

Caso distinto puede suceder con las infracciones instantáneas con efectos permanentes, por ejemplo, “proporcionar a la autoridad competente información que no se ajusta a la verdad, con el propósito de simular el cumplimiento de las condiciones de acceso y permanencia”[2], la acción de proporcionar ese tipo de información genera una situación antijuridica duradera, si bien la infracción se consumó cuando la autoridad competente pudo disponer de dicha información, se puede reparar el defecto extinguiendo dicha situación antijuridica. Lo mismo sucede con las infracciones permanentes y las continuadas. En las permanentes la situación antijuridica está al mando del infractor, por ejemplo, “operar una infraestructura complementaria sin contar con el respectivo Certificado de Habilitación Técnica”[3], la operación supone el ejercicio de una actividad, lo cual está bajo el control del agente infractor y no se consuma hasta que el mismo decide parar la operación, por lo que se puede remediar la infracción extinguiendo la situación antijurídica controlada por el agente infractor. En el caso de las infracciones continuadas, por ejemplo, “talar, extraer y/o aprovechar recursos forestales no autorizados en el área del título habilitante, cuando sea imputable al administrado en su condición de titular del título habilitante”[4], la tala, extracción y/o aprovechamiento normalmente se refieren a que el agente infractor a través de una pluralidad de actos afecta los recursos forestales (en plural, es decir, diversos perjudicados), por lo que no se consuma hasta que se lleva a cabo la  última acción constitutiva de la infracción, en cuyo caso también se puede reparar o subsanar la situación antijurídica.

En consecuencia, desde mi punto de vista, las infracciones subsanables vienen a ser las que aún mantienen la situación antijuridica ya sea por voluntad del agente infractor o no (infracciones instantáneas con efectos duraderos, las permanentes y las continuadas) pese a que ya se pudieron haber consumado (infracciones instantáneas con efectos permanentes). Porque de lo contrario ¿cómo se podría reparar o remediar una situación que se consumó y cuya situación antijuridica también se extinguió? ¿Como se puede reparar una maniobra evasiva cuya ejecución y situación antijurídica se consuma en un instante? Debemos tomar en cuenta que la redacción del tipo infractor determina o condiciona el tipo de infracción que es y, por tanto, determina si la misma puede ser subsanada o no.

Dicho esto, con fecha 12 de abril de 2021, se publicó en el Diario Oficial “El Peruano”, el Decreto Supremo N° 007-2021-MIDAGRI, Reglamento de Infracciones y Sanciones en Materia Forestal y de Fauna Silvestre, el cual en su artículo 6 regula las “infracciones subsanables voluntarias”. En ese sentido, el referido artículo prescribe lo siguiente:

“Artículo 6. Infracciones subsanables voluntarias

6.1 Las infracciones subsanables son incumplimientos formales, y aquellos que no causen daño y perjuicio al recurso forestal y de fauna silvestre o a la salud.

 6.2 Si como consecuencia de las acciones de supervisión, control o fiscalización, se identifican incumplimientos susceptibles de ser subsanados, la autoridad administrativa competente puede expedir notificaciones preventivas, sin necesidad de iniciar un procedimiento administrativo sancionador.

6.3 Iniciado el procedimiento administrativo sancionador, la subsanación voluntaria se efectúa dentro del plazo previsto para la presentación de los descargos en la fase instructora. Las infracciones subsanables y la forma para su subsanación, son establecidas en los Cuadros de Infracciones y Sanciones incluidos en los Anexos 1 y 2 del presente Reglamento.

6.4 La subsanación voluntaria no resulta aplicable al sujeto infractor reincidente.” (resaltado y subrayado nuestro)

Puede advertirse que dos (02) son las condiciones para calificar a una infracción como subsanable: i) incumplimiento formal y ii) no causar daño o perjuicio a los bienes jurídicos protegidos. Es decir, se están considerando como infracciones subsanables a las infracciones de peligro abstracto puro e hipotético que son categorías que clasifican a las infracciones según éstas incorporen dentro del tipo infractor elementos o datos puramente estadísticos y que no suponen ni siquiera un posible peligro concreto, respectivamente. No considero que forman parte de las infracciones subsanables las infracciones de peligro concreto, en la medida que el numeral 6.1 del artículo 6 del citado Reglamento, establece como una de sus condiciones los incumplimientos formales, lo cual descarta las infracciones que incorporen como un elemento de su tipo infractor a la puesta en peligro concreto del bien jurídico protegido.

Al respecto, debo discrepar de tal criterio en la medida que aun cuando las infracciones son “formales”, pueden también ser instantáneas, lo cual las convierte en insubsanables en la medida que están consumadas tanto en su ejecución material y en la situación antijuridica que ya se extinguió. Asimismo, hay infracciones no formales que se pueden subsanar o reparar en la medida que pueden mantener una situación antijuridica duradera. Por lo que me parece podría mejorar la clasificación realizada por la autoridad en el Reglamento de Infracciones y Sanciones en Materia Forestal y de Fauna Silvestre.

Finalmente, a modo de comentario, el Código N° 6 del Anexo 2 “Cuadro de Infracciones y Sanciones en Materia de Fauna Silvestre” tipifica como infracción administrativa: “Usar aves de presa no registradas ante la ARFFS para el control biológico”, estableciendo como forma de subsanación “solicitar autorización”. Como bien se sabe, las autorizaciones se emiten bajo la forma de actos administrativos los cuales son eficaces a partir de su emisión. Si bien, puede haber una eficacia anticipada a la fecha del acto, ello no garantiza de que en todos los casos en los que el agente infractor solicita la autorización, la autoridad administrativa efectivamente emitirá la autorización ni mucho menos que lo hará con una fecha anterior a la fecha de emisión del acto administrativo que contiene la autorización. Con lo cual, si bien, usar aves de presa no registradas constituye una infracción continuada, la forma de subsanación no resulta la adecuada porque, además, solicitar autorización no es lo mismo que obtener autorización, y más aún cuando es poco probable, obtener autorización con fecha anterior a la emisión del acto administrativo de tal forma que cubra de efectos jurídicos la pluralidad de actos infractores constitutivos de la infracción continuada.

Carlos E. Ramirez

[1] Código F.6, literal c) del Anexo 2 “Tabla de Infracciones y Sanciones” del Reglamento Nacional de Administración de Transporte aprobado por Decreto Supremo N° 017-2009-MTC.

[2] Código T.4, literal a) del Anexo 2 “Tabla de Infracciones y Sanciones” del Reglamento Nacional de Administración de Transporte aprobado por Decreto Supremo N° 017-2009-MTC.

[3] Código T.3 del Anexo 2 “Tabla de Infracciones y Sanciones” del Reglamento Nacional de Administración de Transporte aprobado por Decreto Supremo N° 017-2009-MTC.

[4] Código N° 10 del Anexo 1 ““Cuadro de Infracciones y Sanciones en Materia de Material Forestal”” del Reglamento de Infracciones y Sanciones en Materia Forestal y de Fauna Silvestre aprobado por Decreto Supremo N° 007-2021-MIDAGRI.