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Breves reflexiones acerca de los bienes de interés público

Las administraciones públicas se ven influenciadas por la cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho, lo cual implica que todo el régimen formal y positivo establecido por una concepción primigenia del Estado de Derecho, tiene que materializarse en la realidad, tiene que buscarse corregir las disfuncionalidades del ejercicio de la libertad y, en particular, de la propiedad privada.
En ese sentido, no puede pasar que el Estado se vea imposibilitado de actuar ante las claras desviaciones o disfuncionalidades del ejercicio del derecho de propiedad privada. La propiedad tiene un interés general como base, como sustento. Ello está reconocido en nuestra Constitución en su artículo 70 al referir que la propiedad, “(…) se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley (…)”.
Por tanto, las administraciones públicas deben actuar a favor de la plena vigencia de los derechos fundamentales y del bienestar general. Uno de los fines compatibles con el bienestar general es la protección de nuestro patrimonio cultural, artístico e histórico, lo cual no se cumpliría si se mantiene un régimen jurídico que permite resultados como las destrucciones que se pondrán en evidencia. Según Fernando López Ramon, las cosas comunes, bienes de dominio público, bienes patrimoniales y bienes de interés público son categorías que se incorporan dentro de las cosas públicas. “Los bienes de interés público tanto pueden ser de propiedad pública como privada.
El aspecto determinante del carácter público de los mismos es la incidencia en su régimen jurídico de un relevante interés público cuya presencia de formaliza mediante un acto administrativo que declara la pertenencia del bien al género previamente diseñado en la legislación”1 . Ejemplos de ellos pueden ser los bienes culturales: de interés arqueológico, histórico, artístico, ambiental, etc.
En esa misma línea el citado autor señala, “La escala de publicidad de las cosas y sus límites negativo y positivo nos proporcionan criterios jurídicos para delimitar el ámbito de las cosas públicas, es decir, criterios para comprender y en su caso limitar el alcance de los modernos (y en parte contradictorios) procesos de expansión, fortalecimiento y privatización de las cosas públicas.
El límite negativo derivado del respeto a las exigencias del derecho de propiedad podría generar argumentos frente a posibles excesos en las tendencias al crecimiento del ámbito de las cosas públicas, mientras que el límite positivo conectado a las utilidades públicas nos daría razones para condicionar y orientar los procesos desamortizadores de nuevo cuño que se presentan en las privatizaciones (…)” 2. Bajo tal contexto, desde mi punto de vista no constituye una vulneración al límite negativo la existencia de una limitación mayor de la propiedad privada en los bienes de interés público en la medida que de los hechos se evidencia una falta de cumplimiento de los fines del régimen jurídico de los bienes de interés público, en la realidad no se aprecia ello, conforme lo veremos a continuación.
En Lima tenemos una serie de inmuebles de dominio privado que se caracterizan por su peculiar antigüedad que incluso data de la época de la independencia. Casos emblemáticos y lamentables existen muchos. Si uno pasea por las calles del Cercado de Lima, se puede encontrar con muchos de esos inmuebles cuyo estado de decadencia es evidente. Por ejemplo, existía un inmueble cuya construcción se dio a mediados del siglo XIX, pocos años después de la independencia del Perú, por lo que su valor histórico y artístico era incalculable. Ese inmueble se denominada “El Buque”3 .
Estaba ubicado en el Cercado de Lima, en la zona de Barrios Altos, cerca de la Plaza Italia. Pese a que fue declarado Patrimonio Cultural de la Nación por el Instituto Nacional de Cultura (entidad que fue reemplazada por el Ministerio de Cultura en el año 2010), dicho inmueble a la fecha ya no existe, todo está derrumbado ¿Ese inmueble, con todo su valor, se ajustaba a la categoría de bienes de interés público? Sí, y fue declarado Patrimonio Cultural de la Nación, sin embargo, a la fecha ya no existe. Entonces ¿qué tan viable es que se mantenga de titularidad privada de los bienes de interés público? Desde mi punto de vista, si el bien es declarado de interés público, tiene que pasar a ser de titularidad del Estado, para que este lo administre y maneje de la forma más adecuada, es decir, que se le expropie. Lo que implicaría que se puedan entregar en concesión a efectos que se le pueda poner en valor. Existe una regulación débil a efectos de proteger los bienes de interés público.
Parece que solo es una declaración meramente formal la de declarar patrimonio cultural de la nación de determinados bienes inmuebles. Las calles más añejas de Lima están cubiertas de casones o quintas de estilo colonial que, si bien algunas están reconocidas como patrimonio cultural, no se tiene un régimen que concretamente las compatibilice con su puesta en valor. Es más incluso existen casos muy antiguos en donde se mutilaban ese tipo de bienes 4. Existe una necesidad imperiosa de ampliar los alcances de la potestad de expropiación para este tipo de inmuebles a efectos de que pasen a ser manejados por el Estado para que luego sean puestos en valor como casas de refugio, museos u otro fin legítimo que se le podría aplicar bajo su consideración de ser bienes de interés público.
El límite negativo de la escala de publicidad no debe permitir que los bienes de interés público de valor histórico o artístico se vean desprotegidos. Si bien existe un derecho de propiedad privada, este no puede ser un impedimento para que este tipo de “cosa pública” mantenga su valor o, en todo caso, lo aumente. Si bien la Ley N° 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación, señala en su artículo 11, que se pueden expropiar los bienes inmuebles integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación de propiedad privada, debemos advertir que tal potestad se la condiciona a un criterio patológico: “siempre que se encuentren en peligro de perderse por abandono, negligencia o grave riesgo de destrucción o deterioro sustancial declarado por el Instituto Nacional de Cultura”.
Sin embargo, no estoy de acuerdo con ese criterio, en la medida que no se está concretizando para hacer efectivo el límite positivo del ámbito de las cosas públicas, es decir para hacer efectivo el fin público del régimen jurídico de los bienes de interés público. Y es que el límite positivo, en un modelo de Estado Social debe ser concretizado de una mejor forma. En los hechos existen una multiplicidad de casos en los que los bienes de interés público no son compatibles con un régimen que presuponga una titularidad del privado en el derecho de propiedad.
Desde mi punto de vista, resulta necesario cambiar ese régimen a efectos de que la autoridad competente tenga mejores técnicas para materializar la cláusula de Estado social que establece nuestra Constitución, de lo contrario solo estaríamos ante un régimen incompatible con ello, estaríamos ante una evidente falta de correspondencia entre la legislación y la Constitución, lo cual no puede ocurrir.
Incluir un supuesto para expropiar bienes de interés público me parece importante a efectos de restaurar el valor que les corresponde, lo cual, dada nuestra realidad no supone una vulneración al derecho de propiedad privada.
Carlos E. Ramírez
1. Fernando López Ramon. Teoría Jurídica de las Cosas Públicas. Revista de Administración Pública N° 186, septiembre-diciembre 2011. Pág. 34. 2. Ibidem. Pág. 40. 3. El Buque. En: Lima La Única. Recuperado de: http://www.limalaunica.pe/2012/11/el-buque.html. 4. Retrofoto: Casona del Jr. Camana y Av. La Colmena. En: Lima La Única. Recuperado de http://www.limalaunica.pe/2010/12/retrofoto-casona-del-jr-camana-y-av-la.html.