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Reflexiones sobre el Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República respecto del Decreto de Urgencia 014- 2020

El 16 de octubre del presente año, se publicó en el portal web del Congreso de la República, el Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República (en adelante, la Comisión) sobre el Decreto de Urgencia 014-2020, que regula disposiciones generales necesarias para la negociación colectiva en el sector público.
En el mencionado dictamen la Comisión concluyó que el referido decreto de urgencia contraviene la Constitución Política, en tanto no cumple con los parámetros sustanciales de excepcionalidad y necesidad que se requerirían para la aprobación de decretos de urgencia en el periodo de interregno parlamentario, por lo que propone su derogación.
En opinión de la referida Comisión, el Decreto de Urgencia 014-2020 no cumple con el parámetro de excepcionalidad, debido a que su aprobación se justifica en el impacto que vienen generando las negociaciones colectivas en el equilibrio económico presupuestal de las entidades del Estado como consecuencia de la inexistencia de régimen sobre la negociación colectiva en el sector público, lo que no es un hecho que ha aparecido de manera reciente e imprevisible, sino que, por el contrario, se trata de una situación que existe hace muchos años.
Asimismo, la Comisión señaló que el decreto de urgencia no cumple el requisito de necesidad, debido a que para su elaboración y aprobación no se consideró que ya se encontraba en trámite en el Congreso de la República el Proyecto de Ley N° 3841/2018-PE, y que semanas después de la aprobación del decreto de urgencia se iba a reconstituir el Congreso de la República.
Sobre el requisito de excepcionalidad, a diferencia de la Comisión, consideramos que el mismo no resulta exigible para la aprobación de los decretos de urgencia durante el periodo de interregno parlamentario, pues más allá de que el Congreso no se encuentre en actividades, lo cierto es que la atención de los problemas y requerimientos de la sociedad no pueden detenerse durante este periodo, por lo que resulta necesario que sea el Poder Ejecutivo quien apruebe las medidas legislativas que resulten pertinentes para la atención de los referidos problemas, siempre en cumplimiento de los parámetros constitucionales.
Así lo ha entendido nuestra Constitución Política al establecer en su artículo 135 un mandato genérico para que el Poder Ejecutivo legisle durante el periodo en el que el Congreso de la República esté disuelto, sin restringir de manera expresa (como sí ocurre en el numeral 19 del artículo 118 para el caso de los decretos de urgencia que se aprueban en situaciones ordinarias) que dichas medidas legislativas respondan a situaciones extraordinarias.
En ese sentido, la interpretación realizada por la Comisión en este extremo resulta contraria al texto constitucional e implica que muchas cuestiones problemáticas, como la negociación colectiva en el sector público, a pesar de ser relevantes y necesarias, no puedan ser atendidas oportunamente por no tratarse de situaciones extraordinarias e imprevisibles.
Por otro lado, respecto del criterio de necesidad, si bien el mismo sí es un parámetro válido de control de los decretos de urgencia que se aprueban en el periodo de interregno parlamentario, no coincidimos con lo señalado por la Comisión respecto de que podía (y debía) esperarse la instalación del nuevo Congreso para la aprobación de la norma que regule lo concerniente a la negociación colectiva de los trabajadores en el sector público. Al respecto, debemos recordar que las entidades de la administración pública tienen por finalidad la satisfacción y protección del interés general y los derechos de los ciudadanos, siendo el equilibrio presupuestario uno de los elementos esenciales para el logro de dichos fines.
En ese sentido, la administración pública requiere un régimen jurídico propio de negociación colectiva de sus trabajadores que se ajuste a sus necesidades, particularidades y fines, distinto del régimen privado. Como señala el profesor Laguna De Paz: “(…) No basta la buena voluntad de servir al interés general: es necesario un régimen jurídico que lo garantice. Y en este sentido el régimen administrativo representa un equilibrio entre la más eficaz consecución del interés público y la protección de los derechos e intereses de los ciudadanos” (1995, pág. 204).
Ahora bien, es menester mencionar que el contexto en el que se aprobó el Decreto de Urgencia 014-2020 se caracterizaba por el incumplimiento por parte del Poder Legislativo desde el año 2015 del requerimiento formulado el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída sobre los expedientes N° 0003-2013-PI/TC, N° 0004-2013-PI/TC y N° 0023-2013-PI/TC, de aprobar una norma especial que regule el ejercicio de la negociación colectiva en el sector público, incluyendo las condiciones remunerativas (requerimiento que fue reiterado en la sentencia del 2016 recaída sobre los expedientes N° 0025-2013-PI/TC, N° 0003-2014-PI/TC, N° 0008-2014-PI/TC y N° 0017-2014-PI/TC), lo que ha dado lugar a que, desde dicha fecha, ante la ausencia de regulación propia sobre la materia, se celebren acuerdos colectivos y se emitan laudos arbitrales en el marco de régimen privado de negociación colectiva, que impactan negativamente en el equilibrio presupuestario y que son de difícil cumplimiento, incrementando los conflictos laborales.
Al respecto, es oportuno mencionar que en la exposición de motivos del Decreto de Urgencia 014-2020 se estima que el costo que generaría negociar sin límites, ascendería a un monto que oscile entre S/ 14 556 millones y S/ 195 670 millones de soles anuales, lo cual afectaría el equilibrio presupuestario. Asimismo, se cita, entre otros, el caso de los laudos arbitrales entre el RENIEC y el SINTRARENIEC, en virtud del cual los servidores bajo el régimen CAS obtuvieron laudos en el año 2018 que generaron el aumento ocasional de S/5,100.00 soles en los ingresos del personal, siendo el monto mensual total de S/16,916,700 soles que tendría que asumir la entidad, siendo ello un costo considerable, especialmente si tenemos en cuenta que se trata de una sola entidad la que asume esa carga.
En ese sentido, dado el contexto descrito, sí resultaba necesaria la aprobación del Decreto de Urgencia 014-2020, considerando que era impostergable dotar a la administración pública de un régimen jurídico propio sobre la negociación colectiva que le permita atender los reclamos legítimos de sus trabajadores, pero garantizando el equilibrio económico presupuestario, el cual también es un bien constitucionalmente protegido.
En atención a ello, creemos que lo más adecuado es que el Congreso de la República no derogue a raja tabla el Decreto de Urgencia 014-2020, sustentándose en supuestas vulneraciones de los parámetros constitucionales, sino que debe centrarse en el análisis de fondo de la norma y plantear, a partir del dialogo con los trabajadores y el Poder Ejecutivo, propuestas para mejorar la norma, que ciertamente no es perfecta.
Elaborado por César Olivera Pérez
FUENTES CONSULTADAS
• Del Saz Cordero, S. (1994). La huida del Derecho Administrativo: Últimas manifestaciones. Aplausos y críticas. Revista de Administración Pública (133), 57-98.
• Ciudad Reynaldo, Adolfo. D.U. 014-2020: Ataque a la Negociación Colectiva. En: http://www.otramirada.pe/du-014-2020-ataque-la-negociaci%C3%B3n-colectiva
• Carpio Marcos, Edgar (2015). En Walter Gutiérrez, La Constitución Comentada (págs. 573-576). Lima: Gaceta Jurídica.
• Herrera Guerra, C. A. (2004). La descualificación del derecho administrativo: El por qué y el cómo de la orfandad del administrado y el usuario. Lima, Perú: Instituto Peruano de Estudios sobre Administración Pública y El Estado.
• Laguna De Paz, J. (1995). La renuncia de la Administración Pública al Derecho Administrativo. Revista de Administración Pública (136), 201-229.
• Neves Mujica, Javier (2016). Derecho Colectivo del Trabajo. Lima: Editorial Palestra.
•Toyama Miyagusuku, Jorge. El contenido del convenio colectivo del trabajo. En:http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/view/15461/15913.
• Informe Legal N° 389-2019-JUS/DGDNCR, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. • STC Expedientes N° 0003-2013-PI/TC, 0004-2013-PI/TC y 0023-2013-PI/TC.
• STC Expedientes 0025-2013-PI/TC; 0003-2014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC, 0017-2014-PI/TC.
• Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República. Dictamen Recaído en el Decreto de Urgencia 014-2020 que regula disposiciones generales necesarias para la negociación colectiva en el sector público. En: https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Decretos_de_Urgencia/014-2020-DC04MAY-20201016.pdf https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-de-urgencia-que-regula-disposiciones-generales-neces-decreto-de-urgencia-n-014-2020-1848441-2/

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